Intervention de Frédéric Reiss

Je tiens à rappeler que le budget de l'enseignement scolaire demeure le premier budget de l'État, avec une dotation de près de 60 milliards d'euros en comptant l'enseignement agricole. Comme il est d'usage, je ferai une rapide présentation des grandes lignes du budget pour 2009 avant de présenter le thème choisi cette année.

Le budget de l'enseignement scolaire pour 2009 est porté par deux grandes priorités : l'amélioration des résultats du système éducatif et la promotion de la justice sociale. Il a pour ambition de mieux préparer les élèves au passage à l'enseignement supérieur et s'inscrit ainsi dans la droite lignée de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école, dite « loi Fillon ».

En ce qui concerne l'enseignement primaire, les nouveaux programmes et la nouvelle organisation de la semaine scolaire, avec la suppression de l'enseignement le samedi matin, semblent bien acceptés par la population.

Quant aux stages de remise à niveau, ils rencontrent un véritable succès, particulièrement auprès des familles modestes, qui n'ont souvent pas les moyens d'offrir à leurs enfants des cours de soutien privés.

Par ailleurs, l'accompagnement éducatif a été généralisé à tous les collèges cette année. Il concerne donc aujourd'hui plus de 7 000 collèges et 5 000 écoles. Le dispositif semble si bien fonctionner que la Fédération indépendante et démocratique lycéenne (FIDL), que j'ai auditionnée, a demandé à ce que les lycéens bénéficient d'un accompagnement équivalent. À ce titre, un dispositif expérimental de réussite scolaire au lycée a été mis en place à la rentrée 2008 dans 200 établissements difficiles.

J'aimerais insister également sur la politique en faveur des handicapés, domaine où l'on ne fera jamais assez mais où l'on n'a jamais fait autant. Ainsi, 2 000 auxiliaires de vie scolaire individuels (AVS-I) supplémentaires sont recrutés pour l'année scolaire 20082009 afin d'accompagner les élèves handicapés dans les classes ordinaires. En outre, 200 unités pédagogiques d'intégration ont été ouvertes à cette rentrée et 200 autres seront ouvertes à la rentrée prochaine, ce rythme de création étant conforme à celui prévu par la loi Fillon.

Enfin j'ai, avec un certain sens de la provocation, choisi d'intituler l'analyse du budget pour 2009 : « un budget qui ne doit pas remettre en cause le taux d'encadrement des élèves ». Pourquoi ce titre ? Le projet de loi de finances pour 2009 prévoit le non-remplacement de 13 500 départs à la retraite. Or j'estime que la rationalisation de l'emploi public dans l'enseignement scolaire ne doit pas mettre à mal la performance de notre système éducatif. Le plus important est aujourd'hui de maintenir le principe d'un enseignant par classe. À cet égard, l'affectation de 3 000 enseignants relevant des réseaux d'aides spécialisées aux enfants en difficulté (RASED) dans les écoles n'est pas choquante, car elle permet de lutter contre la difficulté scolaire là où elle se trouve, c'est-à-dire dans les classes.

Au total, la rationalisation de l'emploi public dans l'éducation nationale ne doit pas être conduite selon une logique purement comptable. Le taux d'encadrement doit rester optimal du point de vue pédagogique ; il faut donc éviter de passer sous un seuil critique.

J'aborde maintenant la deuxième partie de mon rapport, qui porte cette année sur le statut des directeurs d'école et chefs d'établissement. Je suis convaincu que l'implication d'un directeur d'école a un effet direct sur la réussite des enfants. Il est donc essentiel que l'éducation nationale recrute des personnalités compétentes et motivées pour occuper ce poste dont les responsabilités sont croissantes. Sur ce plan, je tiens à rappeler que notre pays regorge d'établissements « qui marchent ». Au cours de mes déplacements à Lille et à Rennes, j'ai pu constater que de nombreux chefs d'établissements ne craignent pas de relever le défi de la gestion par la performance et n'hésitent pas à prendre des risques au nom de la réussite scolaire des enfants.

Un examen différencié de la situation des chefs d'établissement et des directeurs d'école s'impose tant ils semblent appartenir à des univers radicalement différents pour ne pas dire étrangers. À titre d'illustration, quand les chefs d'établissement doivent engager un emploi de vie scolaire pour le compte d'une école, qui ne dispose pas de la personnalité juridique, certains peuvent le refuser.

De même, on constate une regrettable coupure entre le primaire et le secondaire, qui se reflète dans les statuts respectifs des directeurs d'école et des chefs d'établissement. Les premiers ont un statut de simple enseignant auquel s'ajoute une indemnité de fonction alors que les seconds bénéficient d'un véritable statut de corps.

Les directeurs d'écoles seraient-ils donc les maillons faibles de l'enseignement scolaire ? Ils n'ont pas la qualité de représentant de l'État et leur hiérarchie peut brider leurs initiatives pédagogiques. Pairs parmi leurs pairs enseignants, ils animent l'équipe pédagogique et assurent la coordination entre les maîtres, mais sans disposer d'aucun pouvoir hiérarchique sur leurs collègues. Ainsi, ils n'interviennent dans aucun acte d'évaluation ou de gestion des enseignants, tâche assumée par l'inspecteur de l'éducation nationale. Ces inconvénients rendent la fonction peu attractive, si bien que la plupart du temps, ce sont de jeunes professeurs des écoles qui se voient confier la direction des écoles, souvent sous la pression des inspecteurs d'académie. Mais ces jeunes « engagés volontaires » choisissent souvent de redevenir simples professeurs des écoles après quelques années passées sur des postes de directeurs.

Au total, les directeurs d'école occupent une position éminemment précaire, car en équilibre instable entre la liberté pédagogique brandie par les enseignants et leur hiérarchie parfois très interventionniste. Or, au même moment, les attentes sociales à l'égard de l'école sont très fortes, ce qui place les directeurs dans une situation inconfortable.

Face à ce malaise des directeurs d'école, la meilleure réponse consisterait à donner aux écoles primaires un statut d'autonomie comparable à celui des EPLE ; au-delà d'une taille critique, les écoles pourraient être constituées en établissements publics d'enseignement primaire (EPEP), comme d'ailleurs la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales l'avait autorisé, mais sans que cette disposition ait été appliquée. Cette réforme permettrait enfin de donner aux directeurs un statut digne d'eux et de mettre fin à la disparité entre le primaire et le secondaire qui n'a jamais fait preuve de son efficacité pédagogique.

La situation est très différente pour ce qui est des collèges et des lycées. Juridiquement au moins, les chefs d'établissement y sont de véritables « chefs » dirigeant un organisme doté de la personnalité morale et d'une autonomie pédagogique et éducative. Depuis la rentrée 2002, les recteurs adressent une lettre de mission aux chefs d'établissement leur fixant des objectifs précis. Le chef d'établissement dirige effectivement l'établissement et en préside le conseil d'administration. Il a autorité sur l'ensemble des personnels affectés ou mis à disposition. Sur le plan pédagogique, il impulse et conduit la politique de l'établissement.

Le développement de ses responsabilités est allé de pair avec une revalorisation du métier de chef d'établissement. En 2001, un statut des personnels de direction a été adopté, facilitant les promotions. Ensuite, un relevé de conclusions sur la situation des personnels de direction signé le 24 janvier 2007 avec les syndicats a prévu plusieurs mesures de reconnaissance professionnelle, notamment l'extension de l'indemnité de responsabilité aux adjoints des chefs d'établissement. Contrairement à ce que l'on pense souvent, la situation salariale des proviseurs et des principaux serait finalement, selon M. Jean Pierre Obin, ancien inspecteur général de l'éducation nationale, plus confortable que celle de leurs homologues européens.

Pourtant, les chefs d'établissement semblent peiner à conquérir l'autonomie qui leur est accordée dans les textes. Les enseignants apparaissent réticents à leur reconnaître une fonction pédagogique, car il existe une coupure entre personnels de direction et enseignants, qui s'est aggravée, selon le Syndicat national des enseignants du second degré (SNES), avec l'élargissement en 2001 du vivier de recrutement des chefs d'établissement à divers corps de fonctionnaires ne provenant pas nécessairement de l'enseignement. Dans ce contexte, il est difficile de faire émerger de véritables projets pédagogiques.

Les chefs d'établissement sont également victimes d'un « surencadrement », lié à la profusion de circulaires ministérielles trop détaillées.

En outre, les marges de manoeuvres concédées aux établissements butent sur la rigidité de la dotation globale financière qui leur est accordée. Un sondage effectué en 2006 indique que 70 % des chefs d'établissement considèrent que leur grille horaire ne permet pas de mettre en place au collège des dispositifs efficaces pour la prise en charge des élèves en difficulté.

Enfin, le dispositif d'évaluation des chefs d'établissement mis en place par les textes souffre d'un véritable vice de construction car leur non-respect n'a pas de conséquence ; quant à l'évaluation à des personnels de direction, il s'agit plus d'une évaluation individuelle que d'une évaluation des performances globales de l'établissement. A contrario, dans les établissements privés sous contrat, le projet d'établissement est approprié par l'ensemble de la communauté éducative.

Que faire pour donner un véritable contenu à l'autonomie et accroître la performance des écoles et des établissements publics locaux d'enseignement ? Il faut donner aux directeurs d'école et aux chefs d'établissement les moyens de construire des projets permettant d'améliorer, école par école et établissement par établissement, les acquis des élèves sur la base d'objectifs précis et pluriannuels. L'autonomie doit être conçue comme une autonomie d'utilisation des moyens pédagogiques mis au service des résultats scolaires. L'autonomie ne doit pas être synonyme de concurrence entre les établissements, l'éducation devant rester nationale, mais il s'agit de passer d'un système d'enseignement « quantitatif » à un système d'enseignement entièrement tourné vers la gestion qualitative des acquis des élèves.

Dans le secondaire, une autonomie d'utilisation des moyens devrait avoir pour contrepartie un véritable pilotage par les objectifs. Cela implique plusieurs axes de réforme, d'abord pour ce qui concerne la gestion des carrières : la formation initiale des personnels de direction doit être repensée ; il faut cesser de nommer systématiquement les jeunes chefs d'établissement dans des établissements délaissés par les plus expérimentés ; il faut également renforcer la mobilité interministérielle car, actuellement, les chefs d'établissement restent souvent bloqués au dernier échelon de leur corps dès l'âge de 50 ans, ce qui est démotivant. Pour ce qui est des prérogatives, il convient que les chefs d'établissement restent également présidents de leur conseil d'administration et deviennent les maîtres d'oeuvre de la politique pédagogique des collèges et des lycées ; pour ce faire, le conseil pédagogique doit être généralisé ; il faudrait également confier aux établissements une autonomie d'utilisation sur une partie de leurs moyens horaires, de l'ordre de 10 à 15 %. On ne peut non plus se dispenser d'une réflexion sur les procédures de recrutement et d'affectation des enseignants. Enfin, le pilotage par la performance est la contrepartie du renforcement de l'autonomie pédagogique : il s'agit de se donner les moyens d'évaluation, sur une durée significative, de l'évolution qualitative des acquis des élèves.

Dans le primaire, la mise en place d'un véritable statut de direction doit être liée à celle d'établissements publics d'enseignement primaire. L'autorité pédagogique et l'évaluation des directeurs d'école doivent être renforcées. Il faut enfin mettre en place les EPEP, afin de faciliter la gestion des emplois contractuels, de donner une légitimité à la création d'un statut de leurs directeurs et de réaffirmer la pérennité des écoles maternelles, alors qu'on soupçonne régulièrement qu'elles vont être démantelées. J'ai déposé, avec mes collègues Guy Geoffroy et Benoist Apparu, une proposition de loi transformant en EPEP les écoles comportant quinze classes au moins, et ouvrant une faculté d'option pour ce statut à partir de treize classes. Les EPEP seraient dotés d'un conseil d'administration, tandis que leurs directeurs représenteraient l'État et exécuteraient les délibérations du conseil. Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 2009 finance à titre prévisionnel 500 emplois administratifs destinés à accompagner la création des EPEP.

En conclusion, j'évoquerai la perspective d'« une école du socle commun » qui regrouperait enseignement primaire et collège. Mais c'est là une autre histoire, une réforme à beaucoup plus long terme.